RICHARD BOORBERG VERLAG

×

Hochschule

Ausbildung und Prüfung – Nordrhein-Westfalen

Das geschwätzige Ratsmitglied – Semesterabschlussklausur zur Vorlesung Kommunalrecht

Von Wiss. Mit. Manuel Joseph, Universität Münster

psdesign1 - stock.adobe.com

Die Klausur setzt sich aus einer Falllösung und Verständnisfragen zusammen und behandelt klassische Probleme des nordrhein-westfälischen Kommunalrechts. Teil 1 der Klausur beschäftigt sich mit der Rechtmäßigkeit der Festsetzung eines Ordnungsgeldes wegen Verstoßes gegen eine Verschwiegenheitspflicht und verlangt von den Bearbeitern Problembewusstsein und Argumentationsgeschick.

Teil 1: Fall

In der kreisfreien Stadt M in Nordrhein-Westfalen findet jährlich ein Gemeindefest statt. Bisher wurde die Finanzierung hauptsächlich durch Geldbeträge von ortsansässigen Unternehmen gesichert. Die einzelnen Sponsoren sind der Öffentlichkeit namentlich bekannt. Die Höhe des von jedem einzelnen Sponsor geleisteten Betrages kennt die Öffentlichkeit hingegen nicht.

Der Hauptsponsor X hat sich finanziell bisher mit einem Betrag i. H. v. 50 000 (fünfzigtausend) € an dem Gemeindefest beteiligt. Er teilt der Gemeinde mit, dass er zukünftig finanziell nichts mehr zu dem Gemeindefest beitragen werde. Auch die Öffentlichkeit informiert er darüber, dass er sich als Sponsor zurückzieht. Den entzogenen Betrag beziffert X der Öffentlichkeit gegenüber seiner Höhe nach aber nicht. Aus dem Haushaltsplan, der u. a. die Gesamteinnahmen für das kommende Gemeindefest ausweist, ist erkennbar, dass für das Gemeindefest insgesamt 60 000 (sechzigtausend) € weniger Geldmittel zur Verfügung stehen als im Vorjahr. Warum diese fehlen, insbesondere welcher Sponsor mit welchem Geldbetrag abgesprungen ist, kann dem Haushaltsplan nicht entnommen werden. Im Vorjahr wurden ebenfalls nur die gesamten Planeinnahmen ausgewiesen. Dabei wurde nicht aufgeschlüsselt, wie der Gesamtbetrag zustande kommt.

Um die Finanzierungsmöglichkeiten zu überdenken, kommt der Rat der Stadt M zusammen. Weil viele Ratsmitglieder wissen, dass X nicht möchte, dass die Öffentlichkeit die Höhe seines früher geleisteten Geldbetrages erfährt, beschließt der Rat mehrheitlich den Ausschluss der Öffentlichkeit. Das Ratsmitglied A ist der Meinung, dass der Ausschluss der Öffentlichkeit rechtswidrig sei. Ohne die Rechtswidrigkeit des Öffentlichkeitsausschlusses zuvor zu rügen oder die Entbindung von seiner Verschwiegenheitspflicht zu beantragen, gibt er der Lokalpresse ein Interview. Dabei nennt A den Namen des ausscheidenden Hauptsponsors X und den deshalb jetzt ausbleibenden Betrag i. H. v. 50 000 €.

Aufgrund des Interviews beschließt der Rat mehrheitlich, gegen A ein Ordnungsgeld i. H. v. 125 € wegen Verstoßes gegen seine Verschwiegenheitspflicht festzusetzen. In der vor Festsetzung des Ordnungsgeldes eingeräumten Möglichkeit zur Stellungnahme erklärt A, dass doch allen bekannt sei, dass sich der Hauptsponsor X als Sponsor zurückgezogen habe. Weil die Öffentlichkeit den Namen des X als ausscheidenden Sponsor kenne, könne dem öffentlichen Haushaltsplan entnommen werden, dass X sich mit einem Betrag i. H. v. 50 000 € an dem Gemeindefest beteiligt habe. Name und Betrag seien daher „offenkundig“. Ein Verstoß gegen die Verschwiegenheitspflicht durch Weitergabe bereits offenkundiger Umstände könne aber kaum dem Sinn und Zweck der gemeindeverfassungsrechtlichen Verschwiegenheitsregelungen entsprechen. Ferner sei der Ausschluss der Öffentlichkeit ohnehin rechtswidrig. Bei einem rechtswidrigen Öffentlichkeitsausschluss sei er nicht an seine Verschwiegenheitspflicht gebunden.

Nach Auffassung der Ratsmehrheit kommt es auf eine – vermeintliche – Rechtswidrigkeit des Öffentlichkeitsausschlusses nicht an. A sei auch dann zur Verschwiegenheit hinsichtlich aller in nicht öffentlicher Sitzung behandelten Angelegenheiten verpflichtet, wenn er meint, es sei zu Unrecht nicht öffentlich verhandelt worden.

Aufgabe:
Ist die Festsetzung des Ordnungsgeldes rechtmäßig?

Lösung

A.      Rechtmäßigkeit der Festsetzung des Ordnungsgeldes[1]

Die Festsetzung des Ordnungsgeldes[2] ist rechtmäßig, soweit sie auf einer ausreichenden Ermächtigungsgrundlage beruht (I.) sowie im Übrigen formell (II.) und materiell (III.) rechtmäßig ist[3].

I.          Ermächtigungsgrundlage

Aufgrund des Vorbehaltes des Gesetzes ist für belastende Maßnahmen stets eine gesetzliche Ermächtigung erforderlich (arg. ex Art. 20 Abs. 3 GG). Als solche kommt §§ 43 Abs. 2, 30 Abs. 1 Satz 1, Abs. 6 Satz 1 und 2, 29 Abs. 3 Satz 1 GO NRW in Betracht.[4]

II.         Formelle Rechtmäßigkeit

Der Rat war für die Festsetzung des Ordnungsgeldes nach §§ 43 Abs. 2, 30 Abs. 6 Satz 1 und 2, 29 Abs. 3 Satz 1 GO NRW zuständig. Verfahrens- oder Formfehler sind nicht ersichtlich. Insbesondere wurde A durch die vorherige Möglichkeit zur Stellungnahme ordnungsgemäß angehört.[5]

III.        Materielle Rechtmäßigkeit

Die Festsetzung des Ordnungsgeldes ist materiell rechtmäßig, wenn die Tatbestandsvoraussetzungen für die Festsetzung des Ordnungsgeldes vorliegen. Dies setzt voraus, dass A gem. §§ 43 Abs. 2, 30 Abs. 6 Satz 1, 29 Abs. 3 Satz 1 i. V. m. § 30 Abs. 1 Satz 1 GO NRW gegen eine bestehende Verschwiegenheitspflicht verstoßen hat (1.) und der Verstoß nach § 30 Abs. 6 Satz 2 GO NRW nicht mit Strafe bedroht ist (2.). Zudem muss der Rat sein Ermessen rechtsfehlerfrei ausgeübt haben (3.).

1.         Verstoß gegen Verschwiegenheitspflicht

Ein Verstoß gegen die Verschwiegenheitspflicht setzt voraus, dass für A überhaupt eine Verschwiegenheitspflicht bestand (a.–c.) und er gegen diese verstoßen hat (d.).

a. Bestehen einer Verschwiegenheitspflicht

Gem. § 43 Abs. 2 GO NRW gilt die Verschwiegenheitspflicht auch für Ratsmitglieder. Eine Verschwiegenheitspflicht besteht nach §§ 43 Abs. 2, 30 Abs. 1 Satz 1 GO NRW, wenn es sich um eine Angelegenheit handelt, deren Geheimhaltung ihrer Natur nach erforderlich (§ 30 Abs. 1 Satz 1 Var. 1 GO NRW), besonders vorgeschrieben (§ 30 Abs. 1 Satz 1 Var. 2 GO NRW) oder vom Rat beschlossen ist (§ 30 Abs. 1 Satz 1 Var. 3 GO NRW). Nach § 43 Abs. 2 Nr. 1 GO NRW kann die Verschwiegenheitspflicht nicht vom Bürgermeister angeordnet werden.

aa. „Geheimhaltung ihrer Natur nach erforderlich“[6]

Die Verschwiegenheitspflicht könnte daraus folgen, dass die Geheimhaltung ihrer Natur nach erforderlich ist. Ihrer Natur nach geheimhaltungsbedürftig ist eine Angelegenheit, deren Mitteilung dem Gemeinwohl oder dem berechtigten Interesse einzelner Personen zuwiderlaufen würde, vgl. § 30 Abs. 1 Satz 2 GO NRW.[7] Ob die Angelegenheit ihrer Natur nach geheimhaltungsbedürftig ist, kann anhand der Angaben im Sachverhalt nur schwer beantwortet werden. Belange, die gegen eine Veröffentlichung der Höhe des gesponserten Betrages sprechen, sind nicht ersichtlich. So kann aus der Höhe des Betrages nicht ohne Weiteres auf unternehmensinterne Angelegenheiten (bspw. eine schlechte finanzielle Lage des Unternehmens) geschlossen werden.

bb. „Vom Rat beschlossen“

In Betracht kommt eine vom Rat beschlossene Geheimhaltung. Ein ausdrücklicher Ratsbeschluss über die Geheimhaltungsbedürftigkeit der zu verhandelnden Angelegenheit wurde nicht gefasst. Eine Angelegenheit soll aber auch dann geheimhaltungsbedürftig sein, wenn sie in einer nicht öffentlichen Sitzung behandelt wird.[8] Der Rat hat die Nichtöffentlichkeit gem. § 48 Abs. 2 Satz 3 GO NRW ausdrücklich mehrheitlich beschlossen, sodass eine Geheimhaltungsbedürftigkeit und damit auch eine Verschwiegenheitspflicht bestand.[9]

b. Keine Verschwiegenheitspflicht wegen Rechtswidrigkeit des Öffentlichkeitsausschlusses?[10]

Fraglich ist aber, ob auch dann eine Verschwiegenheitsplicht besteht, wenn der Beschluss über den Ausschluss der Öffentlichkeit inhaltlich rechtswidrig war. Der A führt in seiner Begründung aus, dass die inhaltliche Rechtswidrigkeit des Öffentlichkeitsausschlusses seine Verschwiegenheitspflicht aufhebe.

Gegen eine Verschwiegenheitspflicht bei inhaltlicher Rechtswidrigkeit des Öffentlichkeitsausschlusses spricht, dass ein sachlicher Grund für die Auferlegung einer Verschwiegenheitspflicht nur bestehen kann, wenn die Umstände in der Sitzung tatsächlich geheimhaltungsbedürftig sind. Der Rat darf über den Öffentlichkeitsausschluss nicht völlig frei entscheiden. Er darf die Öffentlichkeit in Orientierung an die beispielhaft genannten Gründe des § 30 Abs. 1 Satz 1 GO NRW nur dann ausschließen, wenn der Inhalt der Sitzung geheimhaltungsbedürftig ist.[11] Eine vom Rat beschlossene Geheimhaltung setzt demnach die Rechtmäßigkeit des Öffentlichkeitsausschlusses voraus.[12]

Zwar ist die Verschwiegenheitspflicht in der Variante vom Rat beschlossen auf den Öffentlichkeitsausschluss bezogen. Dennoch ist die Frage der Zulässigkeit der Verhandlung in nicht öffentlicher Sitzung von der Begründung der Verschwiegenheitspflicht des Ratsmitglieds nach § 30 Abs. 1 Satz 1 Var. 2 GO NRW zu trennen.[13] Zutreffend ist, dass die Herstellung der Nichtöffentlichkeit nur dann rechtlich zulässig ist, wenn ein anerkanntes Geheimhaltungsinteresse besteht. Daraus folgt aber nicht, dass nur ein rechtmäßiger Öffentlichkeitsausschluss eine Verschwiegenheitspflicht begründet.

Anhaltspunkte für diese Sichtweise enthält die norminterne Gesetzessystematik des § 30 Abs. 1 Satz 1 GO NRW: Das Gesetz sieht eine Verschwiegenheitspflicht vor, wenn die Geheimhaltung ihrer Natur nach erforderlich ist. Die Geheimhaltung der Angelegenheit wird in diesem Fall auch ohne Ratsbeschluss ausgelöst und mit einem materiellen Kriterium begründet. Alternativ sieht das Gesetz vor, dass eine Geheimhaltung dann besteht, wenn diese besonders vorgeschrieben oder vom Rat beschlossen ist. Das Gesetz stellt bei beiden tatbestandlichen Varianten auf rein formelle Kriterien ab. Durch den Beschluss über den Ausschluss der Öffentlichkeit sollen Zweifel darüber, ob eine Geheimhaltung aus der besonderen Natur der Angelegenheit folgt, vermieden werden. Aus Gründen der Rechtsklarheit wird der Beschluss über den Öffentlichkeitsausschluss gefasst. Auch wenn für den inhaltlich rechtmäßigen Ausschluss der Öffentlichkeit geheimhaltungsbedürftige Umstände erforderlich sind, unterscheidet das Gesetz für die Begründung der Verschwiegenheitspflicht zwischen einer beschlossenen Geheimhaltung und einer solchen, die aus der Natur der verhandelten Angelegenheit folgt. Es überzeugt nicht, über den Umweg des Erfordernisses eines rechtmäßigen Öffentlichkeitsausschlusses, der gleichzeitig den Beschluss über die Geheimhaltung und Verschwiegenheitspflicht darstellt, die Geheimhaltung wegen der Natur der Angelegenheit zu verlangen. Andernfalls hätte das Merkmal vom Rat beschlossen für die Geheimhaltung und Verschwiegenheitspflicht in § 30 Abs. 1 Satz 1 GO NRW keinen eigenständigen Regelungsgehalt und wäre überflüssig.[14] Darüber hinaus soll der Öffentlichkeitsausschluss den Ratsmitgliedern eine unbefangene Sachdiskussion ohne öffentlichen Rechtfertigungsdruck ermöglichen. Diese würde beeinträchtigt werden, wenn die Ratsmitglieder stets mit der Möglichkeit rechnen müssten, dass eine zu Unrecht ausgeschlossene Öffentlichkeit zur Nichtigkeit des Beschlusses über den Ausschluss der Öffentlichkeit und damit zugleich der Geheimhaltung und der Verschwiegenheitspflicht führen würde mit der Folge, dass eine Weitergabe an die Öffentlichkeit zulässig wäre.[15] Aus diesem Grund spielt es keine Rolle, ob der Ausschluss der Öffentlichkeit rechtswidrig war oder nicht. Erst wenn die Rechtswidrigkeit des Beschlusses gerichtlich festgestellt wurde, kann er keine Geheimhaltung mehr auslösen.[16] A hätte gegen die Fehlerhaftigkeit des Öffentlichkeitsausschlusses und den damit einhergehenden Beschluss über die Verschwiegenheitspflicht unmittelbar vorgehen müssen, indem er einen Antrag auf Entbindung von der Verschwiegenheitspflicht stellt und den Antrag im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes (Organ- oder Kommunalverfassungsstreitverfahren) verfolgt.[17] Ihm ist es zudem unbenommen, auch im Nachhinein den Ausschluss der Öffentlichkeit zu bekämpfen.[18] Da es sich also vorliegend um eine geheimhaltungsbedürftige Angelegenheit handelte, bestand für A eine Verschwiegenheitspflicht gem. § 30 Abs. 1 Satz 1 Var. 3 GO NRW.

c. Keine Verschwiegenheitspflicht wegen „Offenkundigkeit“ der Tatsachen?[19]

Die Verschwiegenheitspflicht könnte wegen Offenkundigkeit der von A weitergegebenen Umstände ausgeschlossen sein.[20] Anerkannt ist, dass die Verschwiegenheitspflicht Grenzen hat.[21] Verschwiegenheit kann von einem Ratsmitglied nur dann erwartet werden, wenn es sich um Umstände handelt, die tatsächlich noch geheim und noch nicht an die Öffentlichkeit gelangt sind.[22] Die Verschwiegenheitspflicht hat den Zweck, dass Gemeinwohlbelange oder Individualinteressen durch eine öffentliche Beratung nicht gefährdet werden. Die Verschwiegenheitspflicht schützt die gleichen Interessen, die zur Begründung des Ausschlusses der Öffentlichkeit herangezogen werden.[23] Wenn eine Tatsache bereits offenkundig ist, kann dieser Zweck nicht mehr erreicht werden.[24] In diesem Fall wäre eine Verschwiegenheitspflicht eine sinnlose Beschränkung des freien Mandates des Ratsmitgliedes[25] und eine weitere Schmälerung der mit der Öffentlichkeit der Ratssitzungen beabsichtigten rechtlichen Zwecke.[26] Unabhängig davon, ob der Ausschluss der Verschwiegenheitspflicht wegen Offenkundigkeit der Tatsachen überzeugt, ist fraglich, ob die Umstände „offenkundig“ waren.

Offenkundig ist ein Umstand dann, wenn dieser allgemein bekannt oder jederzeit feststellbar ist, von dem also ein verständiger Mensch jederzeit durch die Nutzung allgemein zugänglicher Informationsquellen ohne Aufwand Kenntnis erlangen kann.[27] Die Öffentlichkeit wusste durch Information des X nur, dass sich dieser als Sponsor zurückgezogen hat. Sein geleisteter Betrag war der Öffentlichkeit zu keiner Zeit bekannt. Auch den entzogenen Geldbetrag hat er der Öffentlichkeit gegenüber nicht bekannt gegeben. Der Haushaltsplan als Bestandteil der Haushaltssatzung ist öffentlich bekanntzumachen (vgl. §§ 78 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1, 80 Abs. 6 GO NRW) und ist damit für jedermann einsehbar. Er gibt aber nur Auskunft darüber, dass 60 000 € weniger Sponsorengelder für das Gemeindefest zur Verfügung stehen. Wie dieser Geldbetrag zustande kommt, schlüsselt der Haushaltsplan nicht auf. Auch der Haushaltsplan aus dem Vorjahr gibt keine Auskunft darüber, wie sich die Gesamteinnahmen für das Gemeindefest zusammensetzen. Aus diesem Grund war aus dem Haushaltsplan nicht abzulesen, mit welchem Betrag sich X zurückgezogen hat. Jedenfalls die Höhe des Betrages, den X beigesteuert hat, war daher nicht „offenkundig“. Die Verschwiegenheitspflicht bestand demnach. Es kann offenbleiben, ob eine Verschwiegenheitspflicht auch dann besteht bzw. eine Verletzung der Pflicht auch dann möglich ist, wenn der Umstand offenkundig ist.

d. Verstoß gegen die Verschwiegenheitspflicht

A muss gegen die bestehende Verschwiegenheitspflicht verstoßen haben. A hat amtliche, unmittelbar aus der Sitzung gewonnene Kenntnisse in dem Interview unter Nennung des Hauptsponsors X und dessen entzogene Summe von 50 000 € an die Lokalpresse weitergegeben. A hat damit gegen die Verschwiegenheitspflicht verstoßen.

Auch eine Rechtfertigung der Weitergabe der Information scheidet aus. In Ausnahmefällen erkennt die Rechtsprechung zwar ein sog. Recht zur Flucht in die Öffentlichkeit an. Ein solches Recht setzt aber voraus, dass sich das Ratsmitglied zunächst um anderweitige Abhilfe bemüht hat. Es muss etwa den Rat von der Wahrung des Öffentlichkeitsgrundsatzes zu überzeugen suchen und die Einschaltung der Aufsichtsbehörden oder die Inanspruchnahme vorläufigen Rechtsschutzes dürfte nicht in Betracht kommen.[28] A hat den Öffentlichkeitsausschluss nicht zuvor gerügt oder eine Entbindung von seiner Verschwiegenheitspflicht beantragt, sodass eine sog. Flucht in die Öffentlichkeit als Ultima Ratio ausscheidet. Folglich hat A gegen die Verschwiegenheitspflicht verstoßen.

2.         Verstoß nicht mit Strafe bedroht[29]

Es ist nicht ersichtlich, dass der Verstoß gegen die Verschwiegenheitspflicht mit Strafe bedroht ist (s. Bearbeitervermerk). Durch das Interview hat A nicht den Straftatbestand der Verletzung von Dienstgeheimnissen gem. § 353 b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StGB erfüllt. Insbesondere ist ein Ratsmitglied kein Amtsträger i. S. d. StGB.[30] § 30 Abs. 6 Satz 2 GO NRW ist gewahrt.

3.         Rechtsfehlerfreie Ermessensausübung

Der Rat muss sein Ermessen rechtsfehlerfrei ausgeübt haben. Dem Rat kommt nach § 29 Abs. 3 Satz 1 GO NRW sowohl ein Entschließungs- als auch ein Auswahlermessen zu. Nach § 40 VwVfG NRW beschränkt sich die Überprüfung auf Ermessensfehler.[31] Ein Fall der Ermessensüberschreitung liegt nicht vor. Der Rat ist bei der Festsetzung des Ordnungsgeldes nur bis zu der Mitte des möglichen Höchstbetrages gegangen. Angesichts des Vorsatzes, mit dem A gehandelt hat, ist eine solche Höhe eher zurückhaltend und nicht unverhältnismäßig. Die Festsetzung war nicht ermessensfehlerhaft. Der Rat hat sowohl sein Entschließungs- als auch Auswahlermessen rechtsfehlerfrei betätigt.

IV.       Zwischenergebnis

Das Ordnungsgeld wurde materiell rechtmäßig festgesetzt.

B.      Endergebnis

Die Festsetzung des Ordnungsgeldes erfolgte damit insgesamt rechtmäßig.

 

[1]           Weil die Lösungshinweise nur das abbilden sollen, was realistischerweise von den Bearbeitern in der Klausursituation erwartet werden kann, verzichten die Hinweise auf einen ausladenden Fußnotenapparat.

[2]           Wichtig ist, dass die Bearbeiter zwischen dem Beschluss über den Ausschluss der Öffentlichkeit und dem Beschluss über die Festsetzung des Ordnungsgeldes sauber trennen.

[3]           Ein abweichender, logisch nachvollziehbarer Aufbau ist ebenso vertretbar. Vor allem der Aufbau der Prüfung der Verschwiegenheitspflicht kann auch in anderer als in der vorgeschlagenen Weise erfolgen. Wichtig ist neben der Nachvollziehbarkeit der Argumentation, ob die unterschiedlichen Probleme deutlich getrennt werden.

[4]           Zahlreiche Bearbeitungen litten unter einer unvollständigen und/oder unpräzisen Zitierung der einschlägigen Normen.

[5]           Eine vertiefte Auseinandersetzung mit § 28 Abs. 1 VwVfG NRW wurde an dieser Stelle nicht erwartet. § 28 Abs. 1 VwVfG NRW verlangt eine Anhörung nur bei „eingreifenden Verwaltungsakten“. Ob die Festsetzung des Ordnungsgeldes durch den Rat einen Verwaltungsakt darstellt, kann an dieser Stelle wegen der ausdrücklich erfolgten Anhörung offenbleiben. Für die Verwaltungsaktqualität des Ratsbeschlusses über das Ordnungsgeld als sog. self-executing-Beschluss, Hellermann, in: Dietlein/ders., Öffentliches Recht NRW, 6. Aufl. 2016, § 2 Rn. 192; ebenso Paal, in: Rehn/Cronauge/v. Lennep, GO NRW I, § 29 GO (Juli 2013), S. 3. – Viele Bearbeitungen haben die formelle Rechtmäßigkeit insgesamt zu ausführlich geprüft, obgleich der Sachverhalt dazu nur wenige Angaben enthielt.

[6]           Eine Geheimhaltungsbedürftigkeit, die ihrer Natur nach erforderlich ist, muss nicht zwingend erörtert werden. Der Sachverhalt enthält dazu keine Informationen. Zudem legt der Sachverhalt eindeutig den Schwerpunkt auf die Variante „vom Rat beschlossen“.

[7]           Wansleben, in: Held/Winkel/ders., Kommunalverfassungsrecht NRW I, § 30 GO (Juli 2015), Anm. 2.1.

[8]           OVG NRW, Urt. v. 20.05.1959 – III A 751/58 = DVBl. 1959, 858, 859 = OVGE 15, 64, 70; HessVGH, Urt. v. 06.11.2008 – 8 A 674/08 – juris Rn. 21 = LKRZ 2009, 22, 23 = NVwZ-RR 2009, 531, 531; OVG NRW, Beschl. v. 23.12.2009 – 15 A 2126/09 – juris Ls. 1 sowie Rn. 12 = NWVBl. 2010, 237, 237 Ls. 1, 237 f.; jüngst OVG NRW, Beschl. v. 28.06.2016 – 15 A 1095/15 – juris Rn. 28; Hellermann (Fn. 5), § 2 Rn. 160; Paal, in: Rehn/Cronauge/v. Lennep, GO NRW I, § 30 GO (Juli 2013), S. 4; Wansleben (Fn. 7), § 30 GO (Juli 2015), Anm. 2.3. – Eine bloße Indizfunktion des Öffentlichkeitsausschlusses für die Geheimhaltung nimmt an BayVGH, Beschl. v. 29.01.2004 – 4 ZB 03.174 – juris Rn. 10 = BayVBl. 2004, 402, 403; m. w. N. Lange, Kommunalrecht, 2013, Kapitel 5 Rn. 158 Fn. 411. Nicht alles, was in einer nicht öffentlichen Sitzung behandelt würde, müsse im Interesse des Gemeinwohls oder schutzwürdiger Interesse Einzelner der Geheimhaltung bedürfen und damit eine Verschwiegenheitspflicht auslösen, ebd. In diese Richtung, teils widersprüchlich an anderer Stelle, Wansleben (Fn. 7), § 30 GO (Juli 2015), Anm. 2.1.

[9]           Von den Bearbeitern wurde nicht erwartet, dass sie die Rechtsprechung, insbesondere des OVG NRW, zu dem Zusammenhang zwischen Öffentlichkeitsausschluss und Geheimhaltung kennen. Eine gute Bearbeitung zeichnete sich aber dadurch aus, dass sie die Argumente aus dem Sachverhalt aufgreift und verarbeitet.

[10]         Einige Bearbeiter haben die ausdrücklich im Sachverhalt angesprochene Rechtswidrigkeit des Öffentlichkeitsausschlusses nicht oder nur unzureichend rechtlich gewürdigt. Die Rechtswidrigkeit des Öffentlichkeitsausschlusses und die Offenkundigkeit der weitergegebenen Tatsache wurden teilweise vermischt dargestellt. Es wurde erwartet, dass die Bearbeiter erkennen, dass der von A als rechtswidrig gerügte Öffentlichkeitsausschluss Auswirkungen auf die Geheimhaltungsbedürftigkeit und die damit verbundene Verschwiegenheitspflicht haben könnte.

[11]         OVG NRW, Beschl. v. 16.07.2009 – 15 B 945/09 – juris Rn. 4 = OVGE 52, 193, 194.

[12]         Hinter der Ansicht, dass nur ein materiell rechtmäßiger Öffentlichkeitsausschluss eine vom Rat beschlossene Geheimhaltung bewirken könne, steht wohl unausgesprochen die Überzeugung, dass nach allgemeinem Fehlerfolgenrecht ein rechtswidriger Ratsbeschluss nichtig ist, vgl. Lange (Fn. 8), Kapitel 7 Rn. 221. Wegen der Nichtigkeit des Öffentlichkeitsausschlusses müsste zugleich der Beschluss über die Gemeinhaltung der Angelegenheit fehlen.

[13]         Plückhahn/Faber, in: Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht I, § 48 GO (Juli 2015), Anm. 10.6.

[14]         Dazu und zum Vorhergehenden OVG NRW, Beschl. v. 23.12.2009 – 15 A 2126/09 – juris Rn. 13 = NWVBl. 2010, 237, 237 f.; Plückhahn/Faber (Fn. 13), § 48 GO (Juli 2015), Anm. 10.6.

[15]         VG Düsseldorf, Urt. v. 14.08.2009 – 1 K 6465/08 – juris Rn. 66; André, LKRZ 2010, 356, 358.

[16]         Allgemein zur Bedeutung eines inhaltlich rechtswidrigen Öffentlichkeitsausschlusses OVG NRW, Beschl. v. 23.12.2009 – 15 A 2126/09 – juris Rn. 21 f. = NWVBl. 2010, 237, 238; OVG NRW, Beschl. v. 07.04.2011 – 15 A 441/11 – juris Rn. 11 = NWVBl. 2011, 346, 346; jüngst OVG NRW, Beschl. v. 28.06.2016 – 15 A 1095/15 – juris Rn. 28 f.

[17]         OVG NRW, Beschl. v. 23.12.2009 – 15 A 2126/09 – juris Ls. 3 sowie Rn. 21 = NWVBl. 2010, 237, 238; Paal (Fn. 8), § 30 GO (Juli 2013), S. 4.

[18]         OVG NRW, Beschl. v. 23.12.2009 – 15 A 2126/09 – juris Rn. 17 ff. = NWVBl. 2010, 237, 238.

[19]         Gleichermaßen vertretbar ist es, die „Offenkundigkeit“ entweder bereits bei dem Bestehen der Verschwiegenheitspflicht oder erst bei dem Verstoß gegen diese anzusprechen.

[20]         Für den Wegfall der Verschwiegenheitspflicht auch Plückhahn/Faber (Fn. 13), § 48 GO (Juli 2015), Anm. 10.6.

[21]         OVG NRW, Beschl. v. 28.06.2016 – 15 A 1095/15 – juris Rn. 32 f.; Paal, (Fn. 8), § 30 GO (Juli 2013), S. 5.

[22]         Plückhahn/Faber (Fn. 13), § 48 GO (Juli 2015), Anm. 10.6; Lange (Fn. 8), Kapitel 5 Rn. 153.

[23]         Zu den Gründen Plückhahn/Faber (Fn. 13), § 48 GO (Juli 2015), Anm. 10.1, wobei zuzugeben ist, dass die wechselseitige Bezugnahme von Gründen für den Öffentlichkeitsausschluss und die Gründe für die Verschwiegenheitspflicht etwas diffus ist.

[24]         In diese Richtung bspw. die Regelung in Bayern, vgl. Art. 20 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 Var. 2 GO Bay.

[25]         Allgemein zu der Rechtsstellung der Ratsmitglieder Wansleben, in: Held/Winkel/ders., Kommunalverfassungsrecht I, § 43 GO (Juli 2015), Anm. 1.

[26]         Plückhahn/Faber (Fn. 13), § 48 GO (Juli 2015), Anm. 9.

[27]         Definition nach VG Minden, Urt. v. 16.04.2015 – 2 K 1051/14 – juris Rn. 28; Paal (Fn. 8), § 30 GO (Juli 2013), S. 5.

[28]         OVG Rh.-Pf., Urt. v. 13.06.1995 – 7 A 12186/94 – juris Rn. 36 = DÖV 1996, 929, 929 = NVwZ-RR 1996, 685, 685 Ls. 3, 686 ff.; jüngst BayVGH, Beschl. v. 20.04.2015 – 4 CS 15.381 = NVwZ-RR 2015, 627, 627 Ls. 3, 630 = BayVBl. 2015, 630, 630 Ls. 3, 633; stellvertretend dazu aus der Literatur Lange (Fn. 8), Kapitel 5 Rn. 158 Fn. 411; André (Fn. 15), S. 358 f.

[29]         Häufig wurde trotz Nennung im Obersatz die fehlende Strafbewährtheit nicht mehr eigens geprüft.

[30]         Eser/Hecker, in: Schönke/Schröder, StGB, 29. Aufl. 2014, § 11 Rn. 19.

[31]         § 114 S. 1 VwGO gehört nicht hierher, weil sich die Streitsache noch nicht im gerichtlichen Verfahren befindet, vgl. Gerhardt, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO II, § 114 (Mai 1997), Rn. 3.

Teil 2: Fragen
  1. Der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber hat sich entschieden, die Abfallbeseitigung von den Gemeinden auf die Kreise zu verlagern. Eine Gemeinde meint, dass sie dadurch in ihrem Selbstverwaltungsrecht aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 78 Abs. 1 Satz 1 LVerf NRW verletzt sei. Sie möchte sich dagegen wehren. Welche verfassungsgerichtlichen Möglichkeiten hat sie?
  2. Die Stadt Münster beabsichtigt, mit der Stadt X eine gemeinsame Feuerwehrleitstelle zu errichten. Einige Bürgerinnen und Bürger lehnen diesen Plan ab. Sie initiieren zur Verhinderung der gemeinsamen Leitstelle ein Bürgerbegehren. Obwohl der Rat das Bürgerbegehren für zulässig erklärt hat, möchte er noch in diesem Monat den Oberbürgermeister zum Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung betreffend die Errichtung der gemeinsamen Leitstelle mit der Stadt X ermächtigen. Wäre eine Ermächtigung zulässig?
  3. Die Stadt Münster veröffentlicht in ihrem Amtsblatt eine Satzung über die Benutzung ihrer Friedhöfe. In § 40 Nr. 1 Buchst. k der Satzung heißt es, dass derjenige, der auf einem Friedhof der Stadt lärmt, spielt oder lagert, mit einer Geldbuße belegt werden kann. Was ist eine Satzung? Ist die Anordnung einer Geldbuße in einer Satzung nach der GO NRW rechtlich zulässig?

Bearbeitervermerk:

Die Bearbeitungszeit beträgt 90 Minuten. Der Fall ist in einem Rechtsgutachten – ggf. hilfsgutachterlich – zu lösen. Eine Strafvorschrift wegen Verletzung der Vertraulichkeit o. Ä. greift hier nicht ein.

Bei der Beantwortung der Frage 2 hat das Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit außer Betracht zu bleiben.

Lösung

Frage 1:

In Betracht kommt eine kommunale Verfassungsbeschwerde. Diese kann nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 b GG, §§ 13 Nr. 8 a Var. 2, 91 ff. BVerfGG vor dem Bundesverfassungsgericht erhoben werden. Nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 b Halbs. 2 GG gilt dies für Landesgesetze jedoch nur dann, soweit nicht Beschwerde beim Landesverfassungsgericht erhoben werden kann. Die Rechtsgrundlagen für die Verfassungsbeschwerde vor dem Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen sind in Art. 75 Nr. 5 LVerf NRW i. V. m. §§ 12 Nr. 8, 52 VerfGHG NRW zu finden.[1]

Frage 2:

Ist die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens vom Rat festgestellt, darf gem. § 26 Abs. 6 Satz 6 GO NRW bis zu der Feststellung des Ergebnisses des Bürgerentscheides eine dem Begehren entgegenstehende Entscheidung der Gemeindeorgane nicht mehr getroffen oder mit dem Vollzug einer derartigen Entscheidung nicht mehr begonnen werden, es sei denn, zu diesem Zeitpunkt haben rechtliche Verpflichtungen der Gemeinde hierzu bestanden. Die Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens entfaltet Sperrwirkung. Dies folgt unmittelbar aus dem Gesetz. Vorliegend wurde die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens vom Rat festgestellt, sodass die Sperrwirkung eingetreten ist. Der Oberbürgermeister darf daher nicht mehr zum Abschluss der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung ermächtigt werden.

Frage 3:

Satzungen sind Rechtsnormen, die von juristischen Personen des öffentlichen Rechts aufgrund ihrer Satzungsautonomie zur Regelung ihrer eigenen Angelegenheiten erlassen werden.[2] Einfachgesetzlich findet sich in § 7 Abs. 1 GO NRW die deklaratorische Ermächtigung zum Erlass solcher Regelungen.[3] Nach § 7 Abs. 2 Satz 1 GO NRW können vorsätzliche oder fahrlässige Zuwiderhandlungen gegen Gebote und Verbote mit Bußgeld bedroht werden. Aus diesem Grund kann § 40 Nr. 1 Buchst. k

 

[1]           Viele Bearbeitungen sind nicht auf die Subsidiarität der bundesrechtlichen gegenüber der landesrechtlichen Kommunalverfassungsbeschwerde bei Landesgesetzen eingegangen oder haben einseitig entweder nur auf die bundes- oder landesrechtliche kommunale Verfassungsbeschwerde abgestellt.

[2]           Lange (Fn. 8), Kapitel 12 Rn. 2. – Die Definition war den meisten Bearbeitern bekannt, viele Wiedergaben wiesen jedoch sprachliche Ungenauigkeiten auf.

[3]           Statt vieler allgemein zum Satzungsrecht Wansleben, in: Held/Winkel/ders., Kommunalverfassungsrecht I, § 7 GO (Dezember 2014), Anm. 1.